新一代煤电战略布局谋新篇

为夯实煤电兜底保障作用，积极推进煤电转型升级，近日，国家发改委、国家能源局联合印发《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年）》（以下简称《实施方案》），提出在实施“三改联动”基础上，推动煤电在新型电力系统中更好发挥兜底保障和支撑调节作用，以新一代煤电发展促进传统产业转型升级。

业内人士表示，煤电的升级改造对稳固电力供应“基本盘”意义重大，《实施方案》科学设计各类技术指标体系，统筹规划具体工作实施路径，为煤电在新形势下更好发挥兜底保障和支撑调节作用提供指引。

以新一代技术推动行业革新

煤电长期以来在保障电力安全稳定供应方面发挥“顶梁柱”和“压舱石”作用。我国煤电装机以不到40%的装机占比，提供了约60%的发电量、70%的顶峰能力和接近80%的调节能力，建成了全球最大的清洁煤电供应体系。

“近年来，全球能源格局深刻调整，在统筹能源转型和安全供应的压力下，需要清醒认识到我国煤电面临着进一步转型发展的巨大挑战。一方面，作为我国能源电力领域碳排放的最主要来源，煤电需要多措并举降低自身的碳排放。另一方面，在电力系统结构和形态发生深刻变化的过程中，煤电作为重要的系统调峰电源和惯量支撑电源，仍需进一步挖掘灵活调节能力，提升煤电深度调峰、快速爬坡、一次调频和启停调峰能力，持续高质量服务新型电力系统建设。为此，需要我们立足基本国情，前瞻性谋划新一代煤电战略布局，推动煤电行业开辟新赛道、开启新征程。”国家能源局有关负责同志表示。

《实施方案》在充分衔接“三改联动”基础上，着眼于适应“双碳”目标下新型电力系统建设需要，以“深调峰、快调节、强支撑、宽负荷、高韧性、低排放”为主线，从煤电清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行四个方面建立健全煤电技术指标体系。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受《中国能源报》记者采访时表示，当前我国煤电技术已达全球一流水平且具备显著优势。煤电创新与产业升级的核心聚焦于低碳化与灵活性改造，即让煤电运行既清洁又灵活。从能源结构看，风电和光伏本应由储能系统保障稳定性，但在实际情况中，却是煤电系统在为其提供重要支撑。

中国电力企业联合会规划发展部主任张琳表示，煤电作为我国目前现存规模最大、技术水平最为成熟、成本相对较低且调节能力储备较为丰富的常规电源，在保障电力供应等方面发挥着重要作用。面对构建新型电力系统的现实需求，在煤电“三改联动”完成阶段性任务的基础上，加快提升煤电清洁降碳、安全可靠、高效调节、智能运行等各方面水平，对于电力系统各方面均有重要意义。

高效调节与清洁降碳双轮驱动

华北电力大学副教授胡军峰对《中国能源报》记者表示：“《实施方案》为煤电未来发展方向指明了道路：一个是低碳改造，另一个是灵活调节。”

高效调节是新一代煤电升级的核心目标。国家能源局有关负责同志表示，新一代煤电的高效调节不仅是传统意义上的机组能效水平和深度调峰能力，而是扩展为供电煤耗、低负荷煤耗攀升幅度、深度调峰最小出力、负荷变化速率、一次调频、启停调峰等6项指标要求。除深度调峰最小出力和供电煤耗外，其他4项指标均为首次在产业政策中予以明确。

清洁降碳是新一代煤电升级的重要方向。《实施方案》明确，新建机组应预留低碳化改造条件，鼓励具备条件的实施低碳化建设。积极推进现役机组实施低碳化改造。新一代煤电试点示范机组采用降碳措施后，度电碳排放水平应较2024年同类型机组降低10%—20%，鼓励进一步提高碳减排水平。

去年印发的《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》提出，到2025年，首批煤电低碳化改造建设项目全部开工，转化应用一批煤电低碳发电技术。

“即便风电、光伏等新能源发展迅猛，煤电仍是我国保障电力安全稳定供应的压舱石，在‘双碳’目标下，煤电的低碳化改造至关重要。从这个角度来看，降低度电成本和度电排放水平，一方面关乎煤炭清洁化利用，另一方面涉及电力技术的进一步创新与改造。”林伯强认为。

张琳指出，近两年，在燃煤煤质下降、新能源大规模并网造成煤电机组调峰的深度及频次持续增加、机组运行负荷持续下降的背景下，煤电供电煤耗略有增长。面对该形势，需要煤电在低负荷下有效控制供电煤耗的增长幅度，为煤电碳排放控制奠定基础。此外，在持续开展节能工作的同时，需要科学有序、示范先行推进煤电低碳化改造建设，为电力行业碳达峰碳中和提供安全可靠的兜底技术保障。

在胡军峰看来，低碳改造主要有两个措施，即提升发电效率和利用CCUS技术。不过，灵活调节和提升发电效率往往冲突，因此CCUS对于煤电生存来说将日益重要。

因地制宜全方位推动升级改造

《实施方案》明确，到2027年，在难以满足电网快速调节需求的地区，改造和新建一批具有快速变负荷能力的煤电机组；在调峰有缺额的地区，改造和新建一批具有深度调峰能力和宽负荷高效调节能力的煤电机组；结合区域特点和资源禀赋，推动开展煤电低碳化改造建设。

林伯强表示，风电和光伏在能源结构中的占比日益增加。在此背景下，调峰以及维持电力稳定成为煤电改造与新建工作的关键方向。“考虑到不同区域的特点和资源禀赋存在差异，应按需规划，哪里对快速变负荷煤电机组的需求更为迫切，就在哪里更有针对性地开展相关工作，使资源得到更合理、更实际的配置。”

华泰证券研报指出，煤电灵活性改造是我国电力系统现有灵活性资源中成本较低的品种之一，若充分实施灵活性改造，到2027年有望释放出56吉瓦灵活性调节空间，若进一步推动启停调峰普及，则中远期看还有400吉瓦以上的灵活性资源可以释放，促进新能源消纳。

《实施方案》明确，积极开展主辅机装备技术创新，优化锅炉燃烧组织和传热控制调节，改善通流降低汽轮机低负荷热耗，提升机组高效调节技术水平。因地制宜采用零碳低碳燃料掺烧、碳捕集利用与封存、煤电与新能源耦合等技术，提升机组清洁降碳技术水平。

“在构建新型电力系统的进程中，我们必须重新认识煤电，应从积极的视角将煤电视作新型电力基础设施的重要组成部分。煤电在新型电力系统中，能够凭借其灵活性，有效应对风电和光伏的不稳定特性，发挥稳定电力供应、保障系统平衡的关键作用。”林伯强强调。

对于煤电未来发展，胡军峰认为，除了煤电技术本身进行改造升级外，相应的市场机制改进也必不可少。“比如容量电价机制可以考虑只针对煤电可调节容量进行容量电价支付，容量电价应该通过更市场化方式确定。煤电中长期市场机制可以考虑设定一定门槛，只允许低碳技术先进机组参与，中长期电价约束可以进一步放开等。”

此外，在政策支持方面，《实施方案》还提出，加大改造建设支持力度。支持符合“两新”等条件的煤电领域节能降碳改造建设项目。支持符合条件的燃煤发电项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），畅通“投融管退”渠道，促进投资良性循环。

审核：张鹏